集体土地征收制度变革的宪法空间
关键词: 集体土地所有权；经营性建设用地；征收；基本权利
内容提要: 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》预示了集体土地征收制度的变革，征地范围可能会限缩，补偿标准可能提高，征收程序的正当性不足，国家是生存照顾义务增强。集体土地所有权经历了由基本权利向国家政策，再向基本权利的漂移，为集体土地征收制度变革提供了足够的空间。经过审慎的制度设计，通过解释现行宪法，集体土地征收制度变革不会破坏现有的土地所有制结构。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”WriteZhu('1'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m1" name=1>[1]中国共产党十七届三中全会公报中也有相似的内容。WriteZhu('2'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m2" name=2>[2]这预示了集体土地征收制度的变革：国有土地和集体所有土地之间的壁垒不再是坚冰一块，集体所有的土地可能通过新的制度管道进入市场，绕过“征收”这个“门神”。WriteZhu('3'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m3" name=3>[3]我们要追问的是：现行宪法为集体土地征收制度的变革准备了多大的空间？如果空间足够，接下来就只需要涉及变革的具体路径；如果空间不够，要么修宪，要么重复“先违宪，后修宪”的老路。WriteZhu('4'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m4" name=4>[4]当然，还有一种可能，让集体土地征收制度变革的蓝图胎死腹中。因此，清理集体土地征收制度变革的宪法空间，绝不是“躲进小楼成一统”的逻辑把玩。
一、在基本权利和国家政策之间漂移的集体土地所有权
按照中国现行宪法的规定，集体所有制和国家所有制是公有制的一部分，分别对应者两种所有权：国家所有权和集体所有权。WriteZhu('5'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m5" name=5>[5]国家所有权不属于基本权利的范畴，基本权利是一种针对国家的权利，在这个维度上，集体所有权是否与国家所有权同质？给国家所有和集体所有统一贴上“公有”的标签，是否会掩盖两种所有权之间的差异？回溯集体土地所有权的变迁史，我们会发现，集体土地所有权经历了从基本权利向国家政策，再向基本权利的漂移。
（一）作为基本权利的私人土地所有权
中国土地在1950年以前是私有制，农村也实行土地私有制。1950年的《土地改革法》并未变更土地私有制，并将改革后的土地私有理解为一项权利。该法第三十条规定， “土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约，一律作废。”该法还四次出现“不得侵犯”字眼，WriteZhu('6'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m6" name=6>[6]显示了该权利对抗国家的性质。同年通过的《城市郊区土地改革条例》第十四条规定，“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给以适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦应给以适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿并、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。” 这几乎就是作为征收“唇齿条款”补偿规范。1950年的《铁路留用土地办法》，其中第五条规定：“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由铁路局通过地方政府收买或征购之。” 1953年《国家建设征用土地办法》第五条规定了征收土地的补偿，还规定了“人民代表大会”讨论的程序。从法教义学的角度观察，上述规范稍显粗糙，不那么“法言法语”，但从收买、征购、补偿和“人民代表大会讨论”这些字眼中，仍然突显出财产权保护的基本制度内核。
1954年宪法进一步将土地所有权作为国家保护的权利范围，其中第八条规定，“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。 国家指导和帮助个体农民增加生产，并且鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作、供销合作和信用合作。国家对富农经济采取限制和逐步消灭的政策。 ”由此，土地改革后的土地私有权作为基本权利的样态基本型塑完毕。
（二）作为国家政策的集体土地所有
作为基本权利的土地私有并没有抵御住国家权力的侵蚀。1954年宪法型塑了作为基本权利的农村土地所有权，也暗藏了农村土地所有权变革的可能方向：集体所有。1954年宪法以前，农业合作化运动已经开展起来，1954年宪法不过是肯定了农业合作化运动的制度实践。农业合作化运动经由“互助组”、“初级形式的农业合作社”、“高级形式的农业合作社”，截止1956年底，农村土地私有制事实已经变成了集体所有。1961年，政社合一体制建立，集体所有的土地具备了“准国有”的性质。WriteZhu('7'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m7" name=7>[7]《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》明确指出：“人民公社建成以后，不要忙于改集体所有制为全民所有制，在目前还是以采用集体所有制为好，这可以避免在改变所有制的过程中发生不必要的麻烦。实际上，人民公社的集体所有制中，就已经包含有若干全民所有制的成分了。这种全民所有制，将在不断发展中继续增长，逐步地代替集体所有制。”WriteZhu('8'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m8" name=8>[8]由土地私有变成集体所有，目的是“建设社会主义”。作为所有权的集体土地所有权“空壳化”，WriteZhu('9'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m9" name=9>[9]变成了国家政策。
土地集体所有的国家政策要完成的目标是国家建设，其中的工业化战略是重中之重。城市需要大量从农村获取低价粮食，WriteZhu('10'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m10" name=10>[10]土地集体化后，粮食收购量占粮食总产量的比例渐次提高， 1958年为25.9% 1959年为37.7% ，甚至在大饥荒的1960年，也保持了32.4%的水平。WriteZhu('11'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m11" name=11>[11]同时,工业化还需要从农村获取土地。1958年，《国家建设征用土地办法》修订，第九条规定，“征用农业生产合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响，不需要补偿，并经当地县级人民委员会同意，可以不发给补偿费。”
1975年宪法进一步明确土地集体所有制，农民仅仅可以“经营少量的自留地和家庭副业”，WriteZhu('12'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m12" name=12>[12]“国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”，WriteZhu('13'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m13" name=13>[13]作为征收唇齿条款的补偿规范消失殆尽，公民财产权的范围被限缩为“劳动收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”。WriteZhu('14'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m14" name=14>[14]1978年宪法基本沿袭上述规定。自此，集体土地所有权作为国家政策的规范面向在宪法层面确立。1982年宪法将土地的集体所有制在宪法层面明确肯定下来，并规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让”。
（三）集体土地所有从国家政策权向基本权利方向的漂移
虽然1982年宪法将集体土地所有权规定为一项国家政策，但将征收的目的限制为“公共利益”，WriteZhu('15'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m15" name=15>[15]相对于1975年宪法、1978年宪法中的“征购、征用或收归国有”，多了一层对国家权力的限制。
与集体土地所有演变为国家政策相比，自1978年前后开始，迅速蔓延到全国的农村土地承包制，促使集体土地所有由国家政策向基本权利的方向漂移。土地私有的基本权利演变为土地集体所有的国家政策与农业合作社的发展相关，与政社合一的体制相伴，同样，随着人民公社的解体，政社分离，土地集体所有也蓄积了向基本权利方向漂移的足够能量。WriteZhu('16'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m16" name=16>[16]
不管集体土地如何公有，家庭联产承包责任制也被理解为集体所有制经济，但土地承包经营权却完全呈现出私有的面向。随着土地承包经营权不断强化， “承包权和使用权的权利大一点，集体土地所有权的权力就小一点，二者是一个反比关系”，WriteZhu('17'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m17" name=17>[17]土地集体所有以更快的速度向基本权利方向漂移。这种漂移又倒逼修宪，给漂移预留更宽阔的空间。
1988年宪法修正案第二条规定土地使用权可以转让。
宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”
2004年宪法修正案第二十条将集体土地所有权构造成了一个相对完整的财产权条款：
宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
该条款与2004年宪法修正案第二十二条规定的对公民私有财产的征收规范同构：
第二十二条 宪法第十三条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
由此，集体土地所有权在现行宪法文本中被构造成了一个与私有财产权大体相当的基本权利，WriteZhu('18'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m18" name=18>[18]完成了由国家政策向基本权利的漂移。
二、集体征收制度与现行宪法对集体土地所有权规定的悖谬
与宪法上集体土地所有权向基本权利漂移的方向不同，《土地管理法》对集体土地的管制渐趋严苛。《土地管理法》自1986年以来，经历三次修正，第四次修正案草案也进入全国人大常委会审议阶段。WriteZhu('19'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m19" name=19>[19]每次修正渐次提高征收补偿标准，但也渐次限制集体土地使用权流转的范围。截止到1998年，集体土地使用权要向农村集体经济组织之外的主体流转，只剩下“被国家征收”一途。2004年《土地管理法》修正案沿袭限制集体土地使用权流转范围的规定，《土地管理法》第四次修正案草案同样不触及限制集体土地使用权流转范围的规范。WriteZhu('20'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m20" name=20>[20]如果说，自1988年修宪以来，宪法有关集体土地所有权的规定由国家政策向基本权利的方向漂移的话，《土地管理法》则将集体土地所有权涡轮式地推向了国家政策一端。
《土地管理法》规定的集体土地使用权可以流向的主体如下表所示：
农业用地的承包经营
建设用地
乡镇企业建设用地
建设住宅用地
1986年
任何集体和个人承包
（第十二条）
任何乡镇企业
（第三十九条）
城镇非农业户口居民和本农村集体经济组织村民
（第四十一条）
1988年
任何集体和个人承包
（第十二条）
任何乡镇企业
（第三十九条）
城镇非农业户口居民和本农村集体经济组织村民
（第四十一条）
1998年
本农村集体经济组织成员
（第十四条）
本农村集体经济组织兴办的乡镇企业
（第四十三条）
本农村集体经济组织村民
（第四十三条）
2004年
本农村集体经济组织成员
（第十四条）
本农村集体经济组织兴办的乡镇企业
（第四十三条）
本农村集体经济组织村民
（第四十三条）
土地集体所有向国家政策一端漂移的结果是：集体土地向集体之外的主体流转时，农村集体经济组织和集体经济组成成员无法参与其中，完全丧失对自己土地的处分权。
现行2004年《土地管理法》第四十三条规定：
任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本农村集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
本农村集体经济组织之外的任何单位进行建设，都只能申请使用国有土地。这就意味着，国家垄断了土地使用权出让的一级市场。哪怕是用地单位和农村集体经济组织能够形成合意，也不能直接签订土地使用权的出让合同，必须先经过国家征收，然后由国家出让给用地单位。被逼出来的“征收”与宪法第十条的冲突非常明显。
（一）剥夺了农村集体经济组织转让集体土地使用权的权利
如前文所述，1988年宪法修正案规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”相对于1988年宪法修正案以前的文本，禁止的行为少了“出租”，允许的行为多了“土地使用权依照法律规定转让”。这就意味着，土地所有权的流转依然被禁止，但土地使用权的流转解禁：可以通过出租或买卖的方式流转土地使用权。
当然，土地使用权的流转必须“依法”。这是对立法机关规制土地使用权流转的宪法委托或授权，立法机关据此获得立法授权， “立法者在实践宪法规定之方法方面享有自由裁量的余地，可因政策的需要、自身世界观以及社会、经济的变迁，以目的性来做斟酌”。WriteZhu('21'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m21" name=21>[21]《土地管理法》规定集体土地流转必须经过“征收”一途，是立法者裁量的结果。但这种裁量违宪，因为立法机关裁量必须受制于基本权利，“立法者对基本权利的限制必须以达到立法目的为限，不得侵及基本权利之‘核心本质’，以致基本权利徒具形式。”WriteZhu('22'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m22" name=22>[22] 《土地管理法》规定“任何单位和个人进行建设必须申请国有土地”，意味着“集体土地使用权可以依照法律规定转让”变成了“集体土地使用权依照法律规定不得转让”，使现行宪法第十条第四款的内容完全被架空，回到了1988年宪法修正案以前的图景。
(二)征收的目的必然包含非公共利益要素
任何单位和个人进行建设都必须申请国有土地，包括国家征收的原属于农民集体的土地，那么，国家基于“任何单位和个人”的申请，征收集体土地是否都符合公共利益？答案当然是否定的。尽管对公共利益的解释日益宽泛，WriteZhu('23'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m23" name=23>[23]但基本的规定性仍然存在：不可能任何单位和个人进行任何建设都基于公共利益目的。宪法第十条第三款规定，征收或者征用必须是“为了公共利益的需要”，《土地管理法》第四十三条与现行宪法第十条第三款规定之间的龃龉昭然若揭。
现有的国有土地不敷城市化之需，于是，各地国土资源部门纷纷成立土地储备机构，专事土地收购储备和一级开发，然后出让给需要使用土地的公司或个人，一级开发就包括土地征收，这已成常态化机制。土地的用途是否符合公共利益要件，在所不问。其结果是：土地征收的目的已远远超出公共利益范畴，而且，国家动用征地权来满足城市化用地需求在某种程度上已为政策法规所承认。WriteZhu('24'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m24" name=24>[24]多种利益纠葛混杂其中，如城镇化、发展旅游、吸引外商投资、增加财政收人，甚至建豪华政府大厦、宾馆饭店、别墅区或高尔夫球场等也成为征地的目的。例如,截止2011年,中国大陆已有600多家高尔夫球场，甚至在国家级贫困县也征地兴建了高尔夫球场。WriteZhu('25'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m25" name=25>[25]多种利益形态对公共利益呈“包抄”之势，群体性事件频发。
（三）农村集体经济组织无缘“开发利益”
如前文所述，《土地管理法》数度被修改，征收补偿标准渐次提高。在严格土地管制的制度背景下，土地用途的改变会溢出“开发利益”——集体土地一旦变身为国有土地，使用权就可以流转，如果用于商业开发，则价值倍增。征收集体土地的补偿标准再高，也敌不过转为国有土地后，用于商业开发的价值。
《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照, 被征收土地的原用途给予补偿”；具体补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这种按原用途计算补偿出来的补偿标准，忽略土地开发带来的收益，相当于土地开发利益国有化。如果集体土地不经由征收，由农村集体经济组织通过市场机制出让使用权，则农村集体经济组织就可能获得开发利益。尽管开发利益不完全是所有权派生出来的利益，但与所有权存在密切关联，所有权人至少可以获得部分开发利益。WriteZhu('26'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m26" name=26>[26]《土地管理法》堵塞宪法构造的土地使用权进入市场的管道，其结果是剥夺农村集体经济组织有可能分享的开发利益。
三、集体土地征收制度可能的变革及其宪法空间
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“允许农村集体经营性建设用地入市”，“缩小征地范围”，“规范征地程序”，这预示着集体土地征收制度可能的变迁。自1982年宪法以来，集体土地所有权由国家政策向基本权利方向漂移，是否为集体土地征收制度的变迁腾挪出了足够的空间？
（一）征收范围限缩
允许农村集体经营性建设用地入市，就必然会缩小征地范围。
因建设需要使用农村集体经济组织的单位和个人可能通过购买获得。按照现行《土地管理法》，任何单位和个人进行建设，都必须申请使用国有土地，这就意味着，农村集体经济组织以外的任何单位和个人若要使用农村集体经济组织的土地，就必须通过国家征收。允许农村集体经营性建设用地入市，意味着国家垄断土地一级市场的格局打破，进行建设的单位和个人，可以在选择使用国有土地或集体土地，农村集体经营性建设用地无须通过“征收”转换为国有土地，就可以直接在农村集体经济组织和需用地的单位、个人之间流转。
农村集体经营性建设用地可以入市还意味着，公共利益解释泛化的现状有可能改观。如前文所述，按照现行《土地管理法》，既然农村集体经济组织的土地只有通过征收后才能入市，宪法又规定征收必须是为了公共利益目的，公共利益就成了“任人打扮的婢女”，“建设”就是最大的公共利益。农村集体经济组织经营性建设用地入市后，并非为了公共利益的建设用地就可能通过购买获得，政府就无须“指鹿为马”，为了给招商引资征收土地，将公共利益解释得毫无边界。
即便是为了公共利益需要使用集体土地，政府也有可能不通过征收，而是通过协商购买取得。按照现行《土地管理法》，农村集体经济组织的土地不能入市，为了公共利益目的，政府需要使用农村集体经济组织的土地时，哪怕政府可以与农村集体经济组织就土地交易达成协议，政府也不能通过协商购买的程序取得农村集体经济组织的土地，只能征收，因为农村集体经济组织根本就没有“卖”的权利——现行《土地管理法》制造出了交易双方都自愿的“征收”。WriteZhu('27'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m27" name=27>[27]允许农村集体经济组织经营性建设用地入市，就意味着赋予了农村集体经济组织交易的权利，政府为了公共利益目的，需要使用上述土地时，如能与农村集体经济组织达成合意，就无需通过征收程序，直接通过购买取得。
1988年宪法修正案就为此准备了空间。如前文所述，1988年下宪法修正案规定，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，2004年宪法修正案规定，征收集体土地必须是为了公共利益，而且，即便是为了公共利益，是“可以”而不是“必须”征收集体土地。从这个角度看，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是对现行《土地管理法》的纠偏。
（二）补偿标准提高
现行《土地管理法》规定了征收集体土地的补偿方法，是根据收益还原法计算出来的——征收耕地的，土地补偿费为前三年平均产值的六至十倍，征收其他土地的，参照上述标准。WriteZhu('28'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m28" name=28>[28]这一标准远远低于市场价值。一般而言，补偿标准应是被征收不动产的公平市场价值——公平市场价值可以在一定程度上屏蔽政府的恣意。WriteZhu('29'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m29" name=29>[29]但因集体土地不能入市，所以不存在市场价值。即便是征收农村集体经济组织的建设用地，也只能参照耕地的补偿标准，而耕地的价值是根据产值还原出来。如前文所述，因农村集体经济组织的土地不能进入市场，农村集体经济组织土地的开发利益被完全国有化。
农村集体经济组织经营性建设用地允许入市，意味着上述土地获得了市场价值，补偿的标准就可以参照市场价值，无须用收益还原法计算。与国有土地“同等入市，同权同价”，农村集体经济组织就可以分享开发利益。
集体土地所有权由国家政策向基本权利方向的漂移，为集体土地征收补偿标准的提高准备了空间。按照现行宪法第十条第三款的规定，征收集体土地要依照法律规定“给予补偿”，这与征收私人财产的补偿标准相同。既然可以将现行宪法第十三条第三款中的依照法律规定“给予补偿”解释为“不低于市场价值”的补偿，WriteZhu('30'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m30" name=30>[30]第十条第三款中的依照法律规定“给予补偿”也应如此解释。
（三）征收程序的正当性补足
现行《土地管理法》规定的征收程序几乎全由政府“包办”。的与1953年的《国家建设征用土地办法》相比，减少了“如征用大量土地、迁移大量居民甚至迁移整个村庄者”,应在当地“召开人民代表大会讨论解决之”的环节；WriteZhu('31'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m31" name=31>[31]与1982年的《国家建设征用土地条例》相比，减少了与“被征地单位以及有关单位,商定预计征收的土地面积和补偿、安置方案,签订初步协议”的环节；WriteZhu('32'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m32" name=32>[32]与1991年的《土地管理法实施条例》相比，减少了“组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案”的环节。WriteZhu('33'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m33" name=33>[33]
允许农村集体经济组织经营性建设用地入市，意味着集体土地所有权的基本权利面向凸显。现行《土地管理法》规定的由政府“包办”的征收程序，忽略集体土地所有权的基本权利面向，强调其国家政策的面向。“任何人都不能做自己案件的法官”，“对当事人做出不利决定时，应听取其意见”，WriteZhu('34'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m34" name=34>[34]这是正当程序的基本要求。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“规范征地程序”，预示着农村集体经济组织在征地程序中将有更多话语权。
集体土地所有权由国家政策向基本权利方向的漂移，为征收程序正当化准备了足够的空间。既然集体土地所有权作为基本权利的面向日益清晰，征收是对这种基本权利的不利处分，集体经济组织当然应该参与其中，不应再被动地“服从国家建设需要”。
（四）国家生存照顾义务增强
集体土地不仅是集体的财产，在城乡社会保障制度二元分立的背景下，还承载了农民生存保障的功能。其中，经营性建设用地将农村劳动力转移到非农产业，解决了大量隐形失业人口的就业问题。将集体土地征收后，农民必须重新择业，重新学习劳动技能。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”这意味着国家对被征地农民的生存照顾义务提高。
2004年宪法修正案后，现行宪法第十四条第四款规定，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”；现行宪法第四十二条还规定“国家创造劳动就业条件”，这都为国家提高对被征地农民生存照顾义务提供了规范依据。
四、余论
集体土地所有权经由国家政策向基本权利漂移，应对集体土地征收制度的变革，游刃有余。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，允许农村集体经济组织经营性建设用地流转，现行宪法规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，“土地”显然不限于“经营性建设用地”。WriteZhu('35'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m35" name=35>[35]相对于现行宪法开放的制度空间，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》预示的集体土地征收制度变迁更像一次补课，将《土地管理法》中的相关规定推向合宪的轨道。当然，如果具体到微观的制度设计，仍需复杂的解释作业，才能清理出现行宪法给集体土地征收制度变革留下的空间。
如前文所述，允许农村集体经济组织经营性建设用地入市，会减少土地征收的范围。但由此也会带来一个可能的问题：农村集体经济组织经营性建设用地入市，是否会改变现行宪法确立的土地所有制结构？中国现行的土地只有两个所有权主体：国有和集体所有。按照现行《土地管理法》，农村集体经济组织的土地入市只有征收一途，集体所有的土地经过征收后，就变成了国有土地，这与现行宪法规定的土地所有制结构合拍。如果农村集体经济组织经营性建设用地通过出让的方式入市，会不会出现土地的私有化？要解决这个问题，有赖于将来农村集体经济组织经营性建设用地出让的立法。在宪法留下的制度空间内，农村集体经济组织经营性建设用地出让立法可以分情形处理：如果受让方是政府，农村集体经济组织可以出让经营性建设用地的所有权，土地变为国有；如果受让方不是政府，农村集体经济组织只能出让经营性建设用地的使用权，所有权仍属农村集体经济组织。
但这一制度安排可能带来另一个问题。如果农村集体经济组织将经营性建设用地使用权出让给政府以外的受让人，仍保有所有权，城市中就可能出现集体所有的土地，而现行宪法第十条第一款规定，“城市的土地属于国家所有”，这是否违宪？这就涉及到对现行宪法第十条第一款的解释。宪法第十条第一款是一个“土地国有化”的条款，是针对之前混沌不清的土地所有状态做出的一个决断，这里所规定的“城市”只包括“1982年修宪时既有城市范围内的土地，而不包括之后新建的城市以及因为既有城市扩张而新被纳入到城市范围内的土地。”WriteZhu('36'); class=black style="TEXT-DECORATION: none; COLOR: rgb(0,0,0)" href="http://http://www.zjjv.com///article/default.asp?id=9888#m36" name=36>[36]经由这种解释方案，就可以判断，城市中出现农村集体经济组织所有的土地并不违宪。
注释:
[1] 2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过，该部分内容出现在第三部分第（11）条。
[2]《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过）第三部分第（二）条有这样一段话：改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。
[3] 参见《土地管理法》第四十三条。
[4] 参见现行宪法第六条。
[6] 分别参见《中华人民共和国土地改革法》（1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过）第四条、第六条、第七条。
[7] 1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例》，第九条规定，“公社管理委员会，在行政上，就是乡人民委员会（即乡人民政府），受县人民委员会（即县人民政府）和县人民委员会派出机关的领导。在管理生产建设、财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵和调解民事纠纷等项工作方面，行使乡人民委员会的职权。公社的社长，就是乡长。”1975年宪法第七条明确规定：农村人民公社是政社合一的组织。
[8]《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》（1958年8月29日发布）第五条。
[9] 参见李凤章：《通过“空权利”来反权利：集体土地所有权的本质及其变革》，《法制与社会发展》2010年第5期，第16页以下。
[10] 在农村土地私有的制度背景中，从农村获取廉价的粮食显然不可能，即便中共中央下文，也难以执行。1953年10月16日，中共中央通过的《中共中央关于粮食的计划收购与计划供应的决议》，决定粮食实施统购统销。由于国家收购的价格远远低于生产成本，影响农民生活，遭到农民反抗。 甘肃通渭、贵州麻山、 福建邵武等地爆发大规模农民反抗统购统销事件。参见杨继绳：《统购统销的历史回顾》，《炎黄春秋》2008年第12期，第18页以下。
[11] Justin Yifu Lin, Dennis Tao Yang, Food Availability, Entitlements and the Chinese Famine of 1959–61, The Economic Journal, Volume 110, January 2000, p.136.
[12] 参见1975年宪法第七条。
[13] 参见1975年宪法第六条。
[14] 参见1975年宪法第九条。
[15] 1982年宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”
[16] 1982年宪法第三十条第一款第三项规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇”，1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于政社分开、建立乡政府的通知》，标志着政社合一体制全面解体。
[17]李凤章：《通过“空权利”来反权利：集体土地所有权的本质及其变革》，《法制与社会发展》2010年第5期，第16页以下。
[18] 之所以说大致相当，是因为集体经济组织有“合理利用土地的义务”，而私有财产权不伴随这项义务。参现行宪法第十条第五款。
[19] 《全国人民代表大会法律委员会关于第十二届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》，http://http://www.zjjv.com///npc/xinwen/2014-01/27/content_1825096.htm，2014年1月29日最后搜索。
[20] 只涉及到补偿标准。参见张枫逸：《让农民持久分享土地增值收益——从国务院通过《土地管理法修正案（草案）》说开去》，中国国土资源报2012年12月11日第3版。
[21] 参见陈新民：《德国公法学基础理论（增订版?上卷）》，法律出版社2010年版，第214页
[22] 参见张翔：《基本权利的规范建构》，高等教育出版社2008年版，第69页。
[23] 参见刘连泰：《将征收的不动产用于商业开发是否违宪——美国法上的判例及其借鉴》，《法商研究》2009年第3期。
[24]鹿心社：《研究征地问题 探索改革之路( 二)》， 中国大地出版社，2003年版，第48页。
[25]参见石志勇：《招商“走样” 国家级贫困县“变”出高尔夫球场》，《中国青年报》2013年4月16日第1版；庄庆鸿：《多个豪华别墅和高尔夫球场项目“包抄”抚仙湖》，《中国青年报》2013年4月16日第3版。。
[26] 参见陈柏峰：《土地发展权的理论基础与制度前景》，《法学研究》2012年第4期。
[27] 征收就其性质而言，本是一种单方行为。“土地征收，乃国家因公共事业之需要，或实施国家经济政策，基于国家对土地之最高所有权，依法定程序，对私有土地，予以相当之补偿，以强制之手段，取得土地之所有权之行为也。故为公用征收之一种。其处分为国家一方意思表示之单方行为。亦为行政处分之一种。” 参见焦祖涵：《土地法释论》，三民书局1993年增订版，第969页；廖义男：《公共建设与行政法理》，三民书局1994年版，第34-35页； 谢哲胜：《准征收之研究--以美国法之研究为中心》，《财产法专题研究（二）》，元照出版1999年版，第227页。
[28] 参见《土地管理法》第四十七条。
[29] 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”
[30] 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条就是这种解释的一个立法例。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”
[31] 参见1953年《国家建设征用土地办法》第五条。
[32] 参见1982年《国家建设征用土地办法》第七条第二项。
[33] 参见1991年《土地管理法实施条例》第十八条第二项。
[34] 参见[美]戈尔丁：《法律哲学》，齐海滨译，北京三联书店出版社1987年版，第245页。
[35] 其实保护耕地不能作为禁止农地流转的理由。只要规定农地受让人遵守既定的土地用途管制，农地的流转就不会影响耕地保护，也不会危及粮食安全。
[36] 杨俊锋：《现行城市土地制度的来龙去脉》，《南方周末》2012年7月12日第31版；陈沉：《正确运用“城市土地属于国家所有”》，《资源导刊》 2012年第3期。程雪阳博士不同意这一观点，认为现行宪法文本规定“城市的土地属于国家所有”，指“城市的土地可以属于国家所有”，“也可以不属于国家所有”，这明显游离了宪法文本的语义。参见程雪阳：《论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释》，《法制与社会发展》2014年第1期。
出处:《法商研究》2014年第3期
